燃料乙醇暴擊石油市場？看完你就懂了
《關(guān)于擴大生物燃料乙醇生產(chǎn)和推廣使用車用乙醇汽油的實施方案》著實讓石油圈吃了一驚。在大家伙兒的印象中，十年前推廣乙醇汽油封閉使用似乎早就止步于約10個省，即使在2008年油價飛漲的時候都沒有擴大范圍，一直不溫不火地在北方的那些省份使用。
然而，行業(yè)專家突然提醒我們，其實燃料乙醇是替代MTBE的全球大趨勢。當(dāng)年推廣止步只是因為原料供應(yīng)瓶頸，而并非是生物質(zhì)燃料的環(huán)保替代趨勢出現(xiàn)問題，其行業(yè)內(nèi)部一直在環(huán)保的大旗下推動著燃料乙醇。如今PM2.5環(huán)保壓力緊繃，糧食和原料的瓶頸周期性消除，燃料乙醇全國鋪開的決定自然就橫空出世了。
該來的總會來。
目前看來，首當(dāng)其沖的將是MTBE及C4行業(yè)，對汽油、柴油生產(chǎn)商（國有或地?zé)挘┑闹苯佑绊懖粫蟆＿^去數(shù)年，MTBE產(chǎn)能不斷增長，不少是以持續(xù)穩(wěn)健的汽油調(diào)和需求做保底假設(shè)，卻偏偏疏忽了燃料乙醇的一招暴擊。
可以預(yù)見，在未來三年內(nèi)，燃料乙醇將在相關(guān)政策和定價機制上會進行一系列改革，但如果基于農(nóng)產(chǎn)品原料定價，在低油價時期可能成本和價格持續(xù)偏高，不易受石油公司銷售網(wǎng)絡(luò)待見。如果環(huán)保政策性補貼得到持續(xù)加碼，就可能對MTBE行業(yè)造成較大沖擊。
以下是一位燃料乙醇核心生產(chǎn)企業(yè)專家的全盤分析，其中重點談及美國的乙醇汽油的推廣路徑以及現(xiàn)有的中國燃料乙醇定價思路。供各位參考：
一、燃料乙醇發(fā)展現(xiàn)狀
目前世界范圍內(nèi)的一種發(fā)展趨勢是：用生物質(zhì)乙醇取代普通汽油中的MTBE成分。MTBE成分是被國際公認的嚴重危害地下水資源的汽油添加劑。乙醇替代MTBE，不但能提高油品辛烷值，而且作為增氧劑能使汽油燃燒更完全，避免地下水資源污染。
生物乙醇作為一種清潔燃料和油品改良劑、增氧劑，可明顯提高油品燃燒質(zhì)量，改進發(fā)動機燃燒效果，有效減少一氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、未燃碳氫化合物和煙塵、PM2.5以及苯系物等致癌物質(zhì)的排放污染。
據(jù)美國環(huán)保署（EPA）研究結(jié)果表明，使用E10汽油（加入10%乙醇）替代常規(guī)普通汽油，可減少汽車尾氣中PM2.5排放達36%至64%，降低致癌物苯排放達25%。國內(nèi)北京理工大學(xué)汽車動力性及排放測試國家專業(yè)實驗室和北京汽車研究所研究表明:從總量上來看，燃用E10 乙醇汽油比燃用汽油表面積濃度和體積濃度分別降低了45.12%和53.03%。
從歐美到東南亞，越來越多的國家要求在汽油中添加一定量（10%-20%）乙醇作為運輸燃料，以減少大氣污染物排放和緩解化石能源供應(yīng)壓力。據(jù)分析機構(gòu)F.O.Licht發(fā)布的報告顯示，2014年全球乙醇產(chǎn)量有望從2013年的8720萬立方米增至9160萬立方米。
當(dāng)前，我國汽車保有量已超過1.54億輛，汽車尾氣排放污染日趨嚴重，承擔(dān)著巨大的減排壓力。盡快在國內(nèi)更大范圍推廣燃料乙醇，是低成本改善空氣質(zhì)量，治理霧霾天氣的有效途徑之一。根據(jù)中國酒業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2013年全年國內(nèi)燃料乙醇消費量已經(jīng)達到221.7萬噸，乙醇汽油推廣已經(jīng)覆蓋11個省份，加上浙江、廣東、江西、海南新核準項目，乙醇汽油將覆蓋15個省份。
然而，當(dāng)前燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)正面臨著生存危機。國際油價暴跌，拖累國內(nèi)成品油和與成品油出廠價掛鉤的燃料乙醇價格暴挫。
而與2010年相比，糧食原料價格上漲數(shù)百元/噸，導(dǎo)致成本增加上千元，逐步恢復(fù)消費稅、取消增值稅退稅使納稅成本增加300元/噸。嚴峻的外部經(jīng)營環(huán)境使國內(nèi)燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)在目前的市場及行業(yè)政策環(huán)境下，整體處于嚴重虧損經(jīng)營的窘迫困境。近幾年，單位糧食燃料乙醇銷售虧損額嚴重時高達2,000元左右。
同時，國內(nèi)糧食價格仍保持平穩(wěn)上升趨勢，依據(jù)財政部財建【2014】91號文件，燃料乙醇補貼標準持續(xù)下調(diào)，這些都促使燃料乙醇產(chǎn)業(yè)的虧損持續(xù)加大，整個行業(yè)面臨著生死存亡危機。
二、國內(nèi)燃料乙醇政策及存在問題
（一）燃料乙醇政策發(fā)展歷程
2000年，原國家計委、經(jīng)貿(mào)委等部門組成了車用乙醇汽油推廣工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并建立聯(lián)席辦公會議制度，國家計委、經(jīng)貿(mào)委、財政部、公安部、工商行政管理總局、稅務(wù)總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、環(huán)保局等八部委和中國石油、中國石化等公司聯(lián)合，推動車用乙醇汽油在我國的推廣應(yīng)用工作。
2001年，由原國家計委牽頭，負責(zé)燃料乙醇和車用乙醇汽油的推廣規(guī)劃及項目建設(shè)，原國家經(jīng)貿(mào)委負責(zé)車用乙醇汽油試點及推廣應(yīng)用。按照 “先試點后推廣”的原則，河南、安徽、黑龍江、吉林燃料乙醇項目陸續(xù)開工建設(shè)，并在河南南陽市、鄭州市、洛陽市和黑龍江省肇東市、哈爾濱市五個城市開展車用乙醇汽油的試點，試點取得成功經(jīng)驗后，在全國更大區(qū)域推廣應(yīng)用。
從2001年開始，經(jīng)過一年試點，證明車用乙醇汽油無論在技術(shù)上還是管理上都是可行的，且環(huán)境效應(yīng)良好，社會效益顯著。為了統(tǒng)籌安排燃料乙醇產(chǎn)業(yè)發(fā)展和車用乙醇汽油推廣應(yīng)用，國家發(fā)展和改革委員會制定了《車用乙醇汽油“十五”專項規(guī)劃》和《燃料乙醇及車用乙醇汽油“十五”發(fā)展專項規(guī)劃》，并著手準備立法。
2004年初，國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部、公安部、稅務(wù)總局、國家環(huán)境保護總局、國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局等部門聯(lián)合以發(fā)改工業(yè)〔2004〕230號文件通知的形式，下發(fā)了關(guān)于《車用乙醇汽油擴大試點方案》和《車用乙醇擴大試點工作的實施細則》。這是試點期內(nèi)燃料乙醇推廣應(yīng)用的主要政策依據(jù)。
根據(jù)試點方案，為鼓勵燃料乙醇推廣，國家對于批準生產(chǎn)的燃料乙醇企業(yè)有如下優(yōu)惠：企業(yè)生產(chǎn)調(diào)配車用乙醇汽油用變性燃料乙醇的增值稅實行先征后返；免征用于調(diào)配車用乙醇汽油的變性燃料乙醇5%的消費稅；企業(yè)生產(chǎn)調(diào)配車用乙醇汽油用變性燃料乙醇所使用的陳化糧享受陳化糧補貼政策；變性燃料乙醇生產(chǎn)和變性燃料乙醇在調(diào)配、銷售過程中發(fā)生的虧損，實行定額補貼。
2005年2月，國家出臺了《可再生能源法》，國家以立法形式支持包括燃料乙醇在內(nèi)的生物能源的發(fā)展。
（二）具體的扶持政策
從乙醇汽油試點推廣到現(xiàn)在，國家對燃料乙醇的扶持政策分四個階段：
第一階段：2001年到2003年，對燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)采用的是按保本微利原則進行據(jù)實補貼，控制利潤水平約為2%-3%，扶持方式是從原料收購和銷售環(huán)節(jié)進行補貼，同時還享受稅收返還和減免優(yōu)惠。
第二階段：2004年到2006年，對燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)采用的是定額補貼政策，補貼依據(jù)是財政部《關(guān)于燃料乙醇虧損補貼政策的通知》（財建【2004】153號）。同時延續(xù)了試點期內(nèi)“燃料乙醇免征5%的消費稅，增值稅實行先征后返”的稅收政策，陳化糧補貼政策和燃料乙醇定價機制。
第三階段：2007年到2011年，對燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)采用的是彈性補貼政策，補貼依據(jù)財政部《生物燃料乙醇彈性補貼財政財務(wù)管理辦法》。該政策實施與國際油價糧價以及標準生產(chǎn)成本相掛鉤的彈性補貼機制，繼續(xù)享受稅收返還和減免優(yōu)惠。
第四階段：2012年-2015年，是去燃料乙醇扶持政策的過程，燃料乙醇補貼逐年降低，直至取消。對稅收的返還和減免優(yōu)惠也將逐步取消，增值稅退還比例從100%逐年降低20%，直至取消；消費稅逐年恢復(fù)征收至5%。
（三）定價機制
按照《車用乙醇汽油擴大試點工作實施細則》要求，變性燃料乙醇結(jié)算價格，按國家發(fā)展和改革委員會同期公布的90號汽油出廠價（供軍隊和國家儲備），乘以車用乙醇汽油調(diào)配銷售成本的價格折合系數(shù)0.9111，為變性燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)與石油、石化企業(yè)的結(jié)算價格。
2011年2月，國家發(fā)改委發(fā)出了《關(guān)于調(diào)整變性燃料乙醇價格的通知》（發(fā)改辦能源2011【316】號文件），變性燃料乙醇結(jié)算價格，調(diào)整為93號汽油出廠價，乘以車用乙醇汽油調(diào)配銷售成本的價格折合系數(shù)0.9111。
（四）政策分析和存在的問題
1、定價機制存在問題
目前，燃料乙醇定價是按照93號汽油的出廠價乘于0.9111，這個定價機制存在著較大的問題。
其一，根據(jù)目前汽油定價機制，汽油價格和國際原油價格基本同步，這個定價機制等于讓汽油銷售商基本鎖定了收益，而讓燃料乙醇生產(chǎn)商承擔(dān)了全部風(fēng)險。特別是隨著原油價格深度持續(xù)的下跌，將使燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)面臨瀕臨倒閉的風(fēng)險。這與國家保護燃料乙醇行業(yè)作為綠色可替代能源發(fā)展的戰(zhàn)略初衷相違背。
其二，燃料乙醇的成本約80%來自于原料糧，而國家為了保護農(nóng)民的種糧積極性，托市收購糧食。從2008年以來，玉米價格從1700元/噸上漲到2350元/噸，糧食價格基本處在上漲通道區(qū)間；同時原油價格卻在下降的通道，原油價格從最高147美元/桶下降到最近的67美元/桶。
所以，在中國糧食市場非市場化情況下，卻將燃料乙醇的定價強行與國際市場化原油價格相掛鉤，這本身就是不合理也是不可持續(xù)的。從鼓勵燃料乙醇產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度看，燃料乙醇定價與國家收儲糧食價格掛鉤，更有利于整個行業(yè)的健康和持續(xù)發(fā)展。
2、法規(guī)體系不健全
在乙醇汽油推廣初期，各地方政府都是頒布地方政府《車用乙醇汽油管理辦法》，以政府令形式對乙醇汽油的推廣進行管理。2005年2月，《可再生能源法》頒布，提出了“國家鼓勵生產(chǎn)和利用生物液體燃料。石油銷售企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院能源主管部門或者省級人民政府的規(guī)定，將符合國家標準的生物液體燃料納入其燃料銷售體系”，使乙醇汽油的推廣有法可依。
然而，《可再生能源法》更像是一部可再生能源電力法，大量篇幅都在解決可再生能源發(fā)電問題。整部法律中，僅第16條第l款和第3款明確涉及生物質(zhì)燃料問題。
目前還缺乏《生物質(zhì)能法》等具體立法文件，缺乏生物燃料的總體發(fā)展目標，石油天然氣行業(yè)也缺乏明確的應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，定價和流通原則均未提及。如果生物質(zhì)燃料想要納入汽油等成品油的銷售體系，遇到的阻力將非常大。石油天然氣行業(yè)雖然在產(chǎn)業(yè)鏈、技術(shù)等方面沒有電力行業(yè)復(fù)雜，但是涉及的利益集團同樣難以觸動。”
對于不具備競爭力的可再生能源產(chǎn)業(yè)，要想與傳統(tǒng)能源進行抗衡，進行政策上的扶持在國際上也是通行做法。生物燃料行業(yè)產(chǎn)生虧損如何彌補，在《可再生能源法》也沒有提及。在《可再生能源法》中可再生能源發(fā)展基金支持可再生能源發(fā)電和開發(fā)利用活動，支持的范圍沒有提到可用于生物燃料。
另外，尚缺乏基本法來統(tǒng)一協(xié)調(diào)可再生能源與化石能源的基本關(guān)系。 “大多數(shù)人都會將承載著無數(shù)光環(huán)榮譽的《可再生能源法》看做是一部可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本法。但事實上，《可再生能源法》最多只是一部產(chǎn)業(yè)促進法和能源生產(chǎn)法，而非基本法” 。
三、美國法規(guī)政策啟示
作為全球領(lǐng)先的乙醇汽油推行者的美國，目前年燃料乙醇消費量已達到4000萬噸，某些地區(qū)甚至提供E85指標的乙醇汽油。
（一）法規(guī)體系
美國是目前世界上燃料乙醇推廣應(yīng)用最多的國家，也是相關(guān)配套法規(guī)政策最為完善的國家。美國從80年代開始推動燃料乙醇的發(fā)展，分別制定了《能源稅收法案》、《原油暴利所得稅法》、《混合和解法案》、《乙醇汽油競爭法》、《能源安全法案》、《清潔空氣法案修正案》（《可再生氧化規(guī)則》）、《能源政策法1992》、《發(fā)展和推進生物質(zhì)基產(chǎn)品和生物能源》、《美國農(nóng)業(yè)法令》、《美國創(chuàng)造就業(yè)法案》、《國家能源政策法案2005》、《能源獨立和安全法案2007》、《美國清潔能源和安全法案2009》等系列法案。這些法案分別從能源安全、稅收優(yōu)惠、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)等各角度形成了全方位的法律保障體系。
（二）目標標準
美國環(huán)保署（EPA）根據(jù)《國家能源政策法案2005》制定了強制性的《可再生燃料標準》RFS，根據(jù)RFS要求，2006年生物燃料利用量至少達到40億加侖，并逐年增加到2012年75億加侖。由于美國能源政策法的推動，實際到2007年已經(jīng)基本實現(xiàn)了2012年規(guī)劃的指標。2007年底，美國環(huán)保署（EPA）又根據(jù)《能源獨立和安全法案2007》制定了RFSⅡ，要求2008年生物燃料利用量達到90億加侖，到2022年達到360億加侖。RFSⅡ還提出了纖維素燃料（農(nóng)林廢棄物等）、生物柴油、先進生物燃料（纖維素乙醇、生物質(zhì)柴油等）和可再生燃料（玉米乙醇等）四種可再生燃料的利用量，并對四種類型的生物燃料提出了最低溫室氣體排放要求，以2005年美國燃料平均溫室氣體排放強度為基準，纖維素燃料、生物柴油、先進生物燃料和可再生燃料溫室氣體減排門檻分別為60%，50%，50%和20%，對達不到溫室氣體排放要求的可再生燃料不能計入[8]。
（三）補貼措施
美國對谷物乙醇汽油調(diào)合物給予45美分/加侖的稅收優(yōu)惠減免，乙醇進口關(guān)稅為54美分/加侖，以提高從國外進口的價格。2008年美國國會通過了對纖維素生產(chǎn)燃料乙醇生產(chǎn)商實施稅收優(yōu)惠的新政策，確定每加侖燃料乙醇免稅1.01美元。直到2012年初，美國針對谷物乙醇燃料的聯(lián)邦稅收補貼終止，三十年來，美國政府總共為此投資了200多億美元。
（四）RFS實施與管理
美國能源署負責(zé)RFS實施與管理，根據(jù)2022年總體目標制定各年度具體實施要求。EPA根據(jù)每年工業(yè)、經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)和生物能產(chǎn)出情況，有權(quán)評估確定最小可再生燃料利用量。
EPA還需根據(jù)美國能源署對下年度汽柴油消費量預(yù)測及前一年政策目標的實施情況，調(diào)整年度標準及四種可再生燃料混合比率，并在每年11月30日前公布。RFSⅡ要求所有負責(zé)汽柴油煉制、混配或進口最終出售到美國消費市場的責(zé)任商均需達到可再生燃料混配標準，即要求企業(yè)每年必須實現(xiàn)一定的可再生燃料配比責(zé)任量（Renewable Volume Obligation,RVO）。可再生燃料生產(chǎn)商或者進口商通過EPA對所生產(chǎn)和進口的生物燃料申請注冊可再生燃料身份碼（Renewable Identification Numbers，RINs）。而EPA可通過調(diào)試交易系統(tǒng)來檢測追蹤RINs的生產(chǎn)、交易和工期，避免可再生燃料信息的混淆。
四、政策建議、燃料乙醇定價機制與補償
（一）政策建議
1、結(jié)合中國國情，建議逐步從能源安全、稅收優(yōu)惠、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)等多方面建立健全推進生物質(zhì)能發(fā)展的法律保障體系。
2、建議起草能源領(lǐng)域的基本法《能源法》。應(yīng)制定一部包容能源各環(huán)節(jié)的統(tǒng)一能源政策作為基礎(chǔ)性法律，來指導(dǎo)我國分散的能源立法[10]。協(xié)調(diào)《電力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》之間的關(guān)系。
3、在《可再生能源法》框架基礎(chǔ)下，起草《生物質(zhì)能法》明確鼓勵生物質(zhì)能發(fā)展具體方向，明確燃料乙醇等生物質(zhì)能的生產(chǎn)、流通、分銷等環(huán)節(jié)各相關(guān)企業(yè)和政府管理機構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任和權(quán)利，定價機制，費用分攤、激勵措施、強制執(zhí)行機制。
4、根據(jù)《生物質(zhì)能法》，參考美國的做法，由相關(guān)部門制定燃料乙醇硬性發(fā)展目標，優(yōu)先支持纖維素乙醇等先進生物燃料的發(fā)展。制定生物燃料的混配標準，明確化石燃料制造和銷售企業(yè)必須承擔(dān)的可再生燃料配比責(zé)任量，推進可再生燃料身份碼的實施與管理。
（二）燃料乙醇新定價機制與補償
1、定價機制
根據(jù)中國國情，目前燃料乙醇定價依據(jù)93號汽油價格0.9111是不合理的，建議燃料乙醇定價與國家托市收購的糧食價格掛鉤，乘以一定的系數(shù)進行計算得出。具體計算方法如下：
燃料乙醇價格=燃料乙醇除原料外綜合成本+(國家托市收購的糧食價格)×3.3
計算依據(jù)：約3.3噸糧食生產(chǎn)1噸乙醇，根據(jù)鼓勵先進淘汰落后的原則，燃料乙醇除原料外綜合成本由財政部核定。
2、改變生物燃料乙醇推廣環(huán)節(jié)的補償機制
根據(jù)以往政策，國家補貼都是在燃料乙醇的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，雖然調(diào)動了燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)的積極性，但對于下游銷售企業(yè)卻沒有帶來任何好處。為了調(diào)動下游企業(yè)的積極性，必然要對其進行補償，這也是國家將燃料乙醇定為汽油價格的0.9111的重要原因。然而在上述以玉米價格為定價基礎(chǔ)的情況下，特別是在原油價格下跌的情況下，會導(dǎo)致下游汽油銷售企業(yè)利益受損，為保證產(chǎn)業(yè)相關(guān)推動方的利益，建議對汽油銷售企業(yè)進行補償，測算出在不同原油價格情況下汽油銷售企業(yè)虧損的數(shù)額，依據(jù)該數(shù)額通過可再生能源基金進行補償。作者：馮文生（河南天冠企業(yè)集團有限公司/車用生物燃料技術(shù)國家重點實驗室 河南南陽 ）
